Analyse Wie die Großen kontrolliert werden
Berlin · Die 80-Prozent-Mehrheit von Union und SPD im Bundestag muss weiterhin nicht befürchten, dass die Opposition Gesetze vom Verfassungsgericht überprüfen lässt. Wird die Macht gleichwohl ausreichend eingeschränkt?
Union und SPD haben es sich in der großen Koalition behaglich eingerichtet. Sie verfügen über fast 80 Prozent der Sitze im Bundestag, und nun hat das Verfassungsgericht auch noch entschieden, dass die Opposition zu klein ist, um GroKo-Gesetze vom Verfassungsgericht überprüfen lassen zu dürfen, so wie es zu Zeiten "normaler" Oppositionsstärken jederzeit möglich wäre. Ist die Kontrolle damit aus dem Lot? Hat die Demokratie Schlagseite?
Betrachten wir zunächst die jüngste Entscheidung. Die Linke wollte erreichen, dass die Verfassungsvorgaben gesenkt werden: Von "mindestens einem Viertel" der Abgeordneten auf "eine Fraktion", wenn es darum geht, wer den Startschuss für eine verfassungsgerichtliche Überprüfung ("Normenkontrollklage") gerade verabschiedeter Gesetze geben darf. Doch genau das wollten die Karlsruher Richter nicht. Sie folgen damit dem Wortlaut und dem Geist des Grundgesetzes, wo das Wort "Fraktionen" im Zusammenhang mit dem parlamentarischen Normalbetrieb überhaupt nicht vorkommt. Lediglich für das Notparlament in Zeiten von Krieg und Katastrophen ist vorgeschrieben, dass seine Zusammensetzung die Fraktionsstärken widerspiegeln muss.
So sehr Karlsruhe in seiner Urteilsbegründung erneut die Minderheitenrechte der Opposition unterstreicht, die nicht vom Wohlwollen der Mehrheit abhängen dürften, so klar orientieren sich die Verfassungsrichter jedoch am einzelnen Abgeordneten. Und da dürfe es innerhalb und außerhalb von Fraktionen nicht unterschiedliche Rechte geben. Eindeutig wollte das Gericht damit eine Stärkung jener verhindern, die ohnehin unter dem Verdacht stehen, mit dem so genannten "Fraktionszwang" einheitliches Abstimmen aller Parteifreunde durchsetzen zu können. Tatsächlich gibt es diesen "Zwang" nicht, kann jeder Abgeordnete abstimmen, wie er es für richtig hält - auch gegen die eigene Fraktion.
Diese Einzelkontrolle hat das Verfassungsgericht wiederholt gestärkt, auch wenn die Auswirkungen den Parlamentsbetrieb stören können. So bekam der von der Grünen-Fraktion ausgeschlossene Abgeordnete Thomas Wüppesahl 1989 das Recht, auch als Einzelner in Ausschüssen mitzuwirken, im Plenum zu reden und Änderungsanträge zu Gesetzen einzubringen.
Wenn es somit auch in Zukunft für die Normenkontrolle mindestens 25 Prozent der Abgeordneten bedarf, so betont das Gericht zugleich, dass die Opposition jederzeit ein Organstreitverfahren in Gang bringen kann. Das steht einzelnen Fraktionen und auch einzelnen Abgeordneten zu, wenn sie sich durch die Mehrheit in ihren Rechten verletzt sehen. Das begrenzt GroKo-Willkür etwa bei den Gesetzgebungsabläufen. Wollten Union und SPD mit ihren gigantischen Stimmenmehrheiten gegen den Willen der Opposition die Beratungen in den Ausschüssen abkürzen oder Änderungsanträge nicht mehr zulassen, könnten die betroffenen Fraktionen das Verfassungsgericht einschalten, und das würde dann das entsprechende Gesetz einkassieren, weil es nicht verfassungsgemäß zustande gekommen wäre.
Es gibt daneben eine ganze Reihe weiterer Faktoren, die theoretische Machtausuferungen praktisch einschränken. Das sind nicht zuletzt auch die Mehrheitsfraktionen selbst. Die sind zwar stark daran interessiert, die von ihr getragene Regierung gut aussehen zu lassen. Aber zugleich braucht die Regierung jederzeit den Rückhalt ihrer Fraktionen. Darin sitzen Abgeordnete, die regelmäßig die Politik im Hohen Haus in ihren eigenen Wahlkreisen "verkaufen" müssen. Wenn das Volk an der Basis dagegen auf die Barrikaden geht, kommt es zur Rebellion in der Fraktion - das vermag auch größte Mehrheiten einzuhegen, wie etwa wiederholt bei geplanten Diätenerhöhungen geschehen. Wie sehr das aus Sicht der Regierung ruckeln und knirschen kann, brachte schon der erste Bundeskanzler Konrad Adenauer zum Ausdruck, als er manche Sitzung seiner Fraktion als "Fegefeuer" bezeichnete. Für gläubige Katholiken ist es der Bereich zwischen Himmel und Hölle.
Das Selbstbewusstsein der Mehrheitenfraktionen gegenüber der eigenen Regierung findet sich im "Struck'schen Gesetz" wieder. Der ehemalige SPD-Fraktionschef Peter Struck hatte gegenüber der eigenen Schröder-Regierung klargemacht, dass "kein Gesetz den Bundestag so verlässt, wie es hineinkommt". Jeder von der Regierung beschlossene Entwurf wird also auch von den eigenen Leuten im parlamentarischen Verfahren noch verändert.
Hier sieht das Verfassungsgericht ebenfalls gute Mitwirkungsmöglichkeiten der Opposition. Denn in den Gesetzesberatungen gibt es mehrfach Gelegenheiten, auf absehbare Schwächen hinzuweisen. Auch die große Mehrheit möchte sich mit stimmigen Argumenten präsentieren - und nicht mit Pannen blamieren. Solange die Mehrheit öffentlich den Takt vorgibt, lässt sie sich, etwa im Haushaltsausschuss, gelegentlich auch vom einen oder anderen Oppositionsprojekt überzeugen und schreibt es in den Etat.
Die größte Kontrolle liegt nach wie vor in den Mitwirkungsrechten des Bundesrates. Die Mehrheit in der Länderkammer, die im Zweifel eine Summe von Eigeninteressen der Regionen höher bewertet als die Parteizugehörigkeit, kann jedes Gesetzesvorhaben aufhalten, zustimmungspflichtige Regelungen sogar ganz verhindern. So hat die 80-Prozent-Koalition im Bundesrat nur 20 von 69 Stimmen, braucht immer auch die Grünen, um eine Mehrheit für ihre Politik sicherzustellen. Auch danach prüft erst noch der Bundespräsident, ob ein Gesetz erkennbar verfassungswidrig ist. Jedes Land kann dann dagegen klagen - und jeder betroffene Bürger sich über die Klage-Instanzen ebenfalls an Karlsruhe wenden.
