Debatte Können neue Schulden sinnvoll sein?
Düsseldorf · Der Diskurs um eine Aufweichung des EU-Stabilitätspakts wirft die Frage auf, wie wichtig und nützlich Schulden sind. Wir haben die Chefs der beiden größten deutschen Wirtschaftsinstitute um eine Einschätzung gebeten.
Ja, sagt Marcel Fratzscher: Auch wenn es überraschend klingen mag: Schulden sind oft die beste Zukunftsvorsorge. Ist es nicht die bessere Option für Eltern, den Kindern über Schulden die bestmögliche Ausbildung zu finanzieren, statt zu sparen und ihnen ein Vermögen zu vererben? Wenn es jedoch um Schulden für Konsum geht, beispielsweise um eine teure Reise zu finanzieren, dann würden wohl viele eine solche Verschuldung ablehnen.
Das gleiche gilt für den Staat: Eine öffentliche Verschuldung für Investitionen in Bildung oder in die Infrastruktur kann eine hervorragende Entscheidung sein. Solche Investitionen können dazu führen, dass Menschen und Unternehmen produktiver werden, also mehr Beschäftigung und höhere Einkommen schaffen. Dies wiederum kommt dem Staat zugute, der über höhere Steuereinnahmen seine Schulden wieder reduzieren kann.
In der Praxis bleibt es jedoch zu selten bei dieser Logik. In den vergangenen 40 Jahren ist die Staatsverschuldung in fast allen Industrieländern massiv und stetig gestiegen. Aber nicht weil öffentliche Investitionen, sondern weil öffentliche Konsumausgaben massiv erhöht wurden. Auch dies ist zum Teil verständlich, denn mit steigendem Wohlstand sind auch die Ansprüche an den Staat gestiegen, vor allem für soziale Leistungen - sei es bei der Rente, der Gesundheit und Pflege, oder bei der Absicherung gegen Arbeitslosigkeit. Da solche Ausgaben zwar sozial wünschenswert sein mögen, aber nicht die Leistungsfähigkeit der Volkswirtschaft steigern, sind heute viele Staaten überfordert, ihre Schulden zu bedienen. Das Resultat ist die Schuldenkrise in vielen Industrieländern.
Die wichtige Frage, die gerade auch jetzt in der europäischen Debatte heftig diskutiert wird, ist, wo die Schuldenobergrenze anzusetzen ist, so dass die Schulden die Leistungsfähigkeit der Staaten nicht übersteigen. Kaum jemand zweifelt daran, dass Länder wie Italien oder Portugal mit einer Staatsverschuldung von knapp 130 Prozent der Wirtschaftsleistung diese Grenze weit überschritten haben. Dies bedeutet, dass Investoren diesen Staaten nur noch Geld zu deutlich schlechteren Konditionen leihen, als sie das für sichere Länder wie Deutschland tun. Denn das Risiko der Zahlungsunfähigkeit ist signifikant, wie der Fall Griechenlands im Jahr 2012 gezeigt hat. Höhere Zinsen für den Staat führen zu höheren Zinsen für Unternehmen und Bürger. Dies reduziert Investitionen und schwächt somit die Wirtschaft. Eine hohe Staatsverschuldung kann also einer Wirtschaft und Gesellschaft massive Schäden zufügen.
Zudem verliert ein Staat seine Fähigkeit als Stabilisator, wenn die Staatsverschuldung zu hoch wird. Die Bundesregierung hat in der tiefen Krise nach 2008 ein riesiges Konjunkturpaket von fast vier Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) aufgelegt, um den Unternehmen zu helfen, Menschen in Beschäftigung zu halten, Sozialleistungen zu zahlen und die Nachfrage zu stabilisieren. Das Problem vieler südeuropäischer Staaten ist, dass sie sich durch ihre hohe Verschuldung den notwendigen Spielraum selbst genommen haben und deshalb Wachstumsschwäche und hohe Arbeitslosigkeit nicht mit einer aktiven, antizyklischen Fiskalpolitik bekämpfen können. Genau hier liegt das Problem heute in Europa.
Eine Aufweichung des Stabilitäts- und Wachstumspakts, der eine exzessive Verschuldung verhindern und korrigieren soll, ist keine Option, denn dies würde der Glaubwürdigkeit schaden und die Wahrscheinlichkeit einer Vertiefung der Krise erhöhen.
Marcel Fratzscher (43) ist Präsident des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW Berlin).
Nein, sagt Michael Hüther: Die Verschuldung des deutschen Staates hat 2013 ein Niveau von 78,4 Prozent des Bruttoinlandsprodukts erreicht. Bei vielen anderen Industrieländern ist die Staatsverschuldung noch deutlich höher. Über die letzten vier Jahrzehnte hat sich die Verschuldung der Staaten in Relation zur gesamtwirtschaftlichen Leistungskraft immer weiter erhöht. Das legt die Vermutung nahe, dass trotz überzeugender theoretischer Argumente für eine Kreditfinanzierung des Staates im politischen Alltag einiges schief gelaufen ist.
Natürlich lassen sich staatliche Investitionsausgaben theoretisch gut begründet durch Kredite finanzieren. Die positiven Effekte erhöhen das Wachstumspotenzial der Volkswirtschaft und verschaffen mehreren Generationen einen Vorteil. Es wäre weder effizient noch gerecht, die Finanzierungslast allein den heutigen Steuerzahlern aufzubürden. Dann wäre mit einem zu geringen Investitionsvolumen zu rechnen. Soweit die Theorie. Wäre so gehandelt worden, dann hätte es in mittel- bis längerfristiger Betrachtung nicht zu einem Anstieg der Relation von Schulden zum Bruttoinlandsprodukt kommen dürfen.
Offenkundig ist das nicht der Fall, obgleich der alte Artikel 115 des Grundgesetzes genau diesen Zusammenhang herstellte: Die Investitionsausgaben definieren die Obergrenze der zulässigen Verschuldung. Tatsächlich sind viele staatliche Investitionen nicht produktiv gewesen; so nützt es wenig in bauliche Infrastruktur — beispielsweise Schulgebäude — zu investieren, wenn nicht zugleich die Lehrerausbildung, die Schüler-Lehrer-Relation, die Autonomie der Schule angegangen wird. Diese Hemmnisse beschränken die Produktivitätswirkung der Sachinvestitionen.
Oft genug ist einfach gegen die ökonomisch fundierte, grundgesetzliche Verschuldungsregel verstoßen worden. Zur Rechtfertigung wurde auf die konjunkturelle Lage verwiesen. Das keynesianische Argument für staatliche Kreditaufnahme zielt auf die Glättung der Konjunktur. Dahinter steht der Befund, dass eine geringere Schwankung der Konjunktur zu einem höheren Wachstumstrend führt, weil die Investoren stabilere Erwartungen bilden können.
Doch so überzeugend auch dieses Argument theoretisch klingt, in der Praxis stellt die antizyklische Verschuldung eine nicht zu überwindende Überforderung der Finanzpolitik dar. Im normalen Auf und Ab des Konjunkturverlaufs kann es schon mangels zeitnaher Informationen, politischer Entscheidungsbedarfe und Wirkungsverzögerungen nicht passgenau gelingen. Vor allem aber mangelt es an der politischen Kraft, im Aufschwung Haushaltsüberschüsse zu erwirtschaften.
Über einen Konjunkturzyklus hinweg sollte die Verschuldung ausgeglichen sein. Freilich haben wir 2009 eine Situation erlebt, in der kreditfinanzierte Ausgabenprogramme Sinn machten: Bei einer tiefen, abrupten und systemischen Krise — also weit entfernt von einer Konjunkturschwankung — kann so erfolgreich gegengesteuert werden. Doch auch dann gilt, rechtzeitig die Kurve zur Normalisierung zu kriegen. Deshalb treten wieder die politischen Erfahrungsargumente gegen staatliche Kreditaufnahme in den Vordergrund. Die Investitionsbedarfe, die in der Infrastruktur (Verkehr, Internet, Stromnetz) identifiziert wurden, sollten über Umschichtungen im Haushalt, aber auch durch die Mobilisierung privaten Kapitals gedeckt werden. Denn die finanzpolitischen Risiken sind wegen niedriger Zinsen, starker Konjunktur und sozialpolitischer Geschenke evident.
Michael Hüther (52) ist seit 2004 Direktor des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln (IW).
